政治改革条件下省管县体制改革的前景分析  

随着中国经济的发展和社会的前进，“市管县”行政管理体制已经越来越不能适应社会发展的需要，暴露出很多体制弊端，成为经济社会发展的绊脚石。因此，近几年来，从中央到地方都积极行动起来，着力推进“省管县”体制改革。“省管县”体制是指：省、市、县之间的行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市直接对县进行管理的模式。“省管县”体制改革的内容包括对人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面所进行的改革。
    一、“省管县”体制改革的背景
    目前的“市管县”体制是改革开放后，出于打破城乡二元社会体系的考虑，为了发挥中心城市的经济优势，对附近落后县乡产生辐射效应，推进城乡建设一体化，同时为了解决城市发展所需的原料、资源、劳动力缺乏的问题而提出的。它在当时曾起到积极的作用，通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令的顺利下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治稳定。但随着市场经济的发展和行政治理环境的变化，“市管县”体制的弊端越来越多，以致成为束缚县域经济发展的体制性因素，尤其是一些不具备经济辐射能力的城市与其辖县矛盾加大，弊端明显。“市管县”体制成为县乡财政困难、县乡公共产品提供不足和公共服务效率低下的主要原因，同时也成为“三农”问题凸现和激化的重要因素之一。
    (一)“市管县”体制人为地制造出一个中间层级，导致行政层次过多
    “市管县”体制下，过多的行政层级致使政府“管理链”过长，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，存在很多不必要的审批环节。中央对地方的两个最主要的行政管理手段—公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，层层过滤的结果是形成所谓的“漏斗效应”，致使中央政府的方针政策越是到基层政府，就越是变形走样，财政转移支付也经常不能准确到位。“市管县”体制人为制造出的一个中间层级，加大了行政管理成本。我国一个中等地级市，一年的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，每年全国就地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。[1]
    (二)“市管县”体制束缚了县域经济的发展，制约了社会主义新农村的建设
    “市管县”体制下，市级政府的“全方位”领导，使县(市)的自主权受到很大的限制，限制了县级政府对县域经济的“零距离”服务。县级政府的经济管理权极为有限，甚至有些地方地级市政府管理县级经济，造成了管理者与管理对象某种程度上的脱节，使得政府回应力减弱，不利于管理者根据市场情况做出准确及时的决策，也不利于市场经济效率的提高。另外，“市管县”体制下，一些市将县视为附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，地级市和县(市)处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。在“市管县”体制下，地级市既要管理城市建设，又要对周边县的农村进行管理，而城市和农村的管理内容、管理方式在很多方面都存在很大的不同，导致地级市在城乡管理上左顾右盼，摇摆不定，两手都去抓，两手都不硬的局面。在这种情况下，地级市在管理上很容易出现重视工商业和城市的发展，而很难对农业和乡村的发展给予足够的重视，也没有心思专心研究农村经济社会发展的问题，[2]不利于新农村的建设。
    (三)“市管县”体制导致城市虚化现象严重
    实行“市管县”后，地级市逐渐由“市管县”前单纯的城市变为城市与乡村的杂合体。在城市化进程中，许多地级市想要在县域实现城市化，使得广域型城市大量出现。但是，通过将县并入市来实现的城市化是虚假的城市化，这是一种排斥市场机制的道路。城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的社会生活的载体，是有其内在规定性的。而我国因“市管县”体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。[3]并且，在此机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，造成很大的资源浪费。
    “市管县”体制已经不能适应新形势的发展要求，日益暴露出其制度性的缺陷和问题，限制了区域经济的发展。在这种背景下，“省管县”体制改革应运而生，并且呼声越来越高，成为各界关注的焦点。“省管县”改革首先是从对省以下的财政体制改革切入的。在此之前，“强县扩权”已经被越来越多的省份试点推行。“强县扩权”就是对经济实力强的县(或县级市)(以下统一简写为“县(市)”)，扩大县一级政府的权力。事实证明，受到该政策扶持的县(市)的经济发展明显加快，“强县扩权”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径，对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。
    二、“省管县”体制改革的意义及困境
    (一)“省管县”体制改革的意义
    “市管县”体制暴露出的种种弊端，严重阻碍了社会经济特别是县域经济和农村经济的发展，因此，它必将随着我国经济体系的不断成熟和政府职能的转变而退出历史舞台，取而代之的则是符合宪法、符合国际惯例的“省管县”体制。实行“省管县”行政管理体制，其根本目的是通过减少管理层级和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展。“省管县”管理体制使县级政府在经济发展行为和管理方式上，摆脱了现有的市级政府的束缚和干预；在有关社会经济发展的管理权限和范围方面，也有可能使县一级获得更大自由，能够更好地结合本地实际情况去发展经济。
    1.“省管县”体制改革与我国政府行政管理体制改革大方向一致
    “省管县”体制改革是我国政府行政体制改革的必经之路。政治制度安排应该根据经济发展和财政效率灵活安排，现行的“市管县”体制已不能适应当前中国社会和经济发展需要，所以改革“市管县”，推行“省管县”，成为必然。“省管县”体制将突破现有的政府架构，实现行政组织的扁平化，克服“市管县”下由行政层级过多带来的种种问题，对于加强省级政府的宏观调控能力，提高县(市)的行政管理效能都具有重要的意义。“省管县”体制下，由省管县必然减少很多审批环节，从而提高行政效率，降低行政成本。
    2.“省管县”体制有利于县域经济的发展，加快社会主义新农村的建设
    对于县级政府和县域经济来说，“省管县”带来的直接实惠在于：一是信息直接获取，有利于县(市)更好地把握机遇，以获得省更大的支持；二是项目资金直接下达，有利于提高资金下达效率，计划指标单列，保障县(市)获得省相应的项目、资金、土地等支持；三是减少审批环节和管理层次，有利于提高办事效率。在“省管县”体制下，为社会主义新农村建设提供有力的财政、政策支持。由中央或省级政府划拨的用于新农村建设的资金不会再在市一级被截留、压制；对于新农村建设中出现的问题，村乡的主管单位县级政府能够更及时有效地与省政府进行沟通、汇报，省一级出台的相关政策也能够更迅速地传递给县一级，更快地得到落实；同时，县域经济的增强也有利于农村经济的发展。“省管县”所带来的城乡分治，使农村的事务不再由力不从心的地级市来管理，这样更有利于社会主义新农村的建设。
    3.“省管县”体制有利于全省经济统筹发展，防止城市虚化现象蔓延
    实行“省管县”，有利于全省统筹发展。一方面，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，提高经济社会发展的整体协调性和布局特色性。另一方面，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，提高城乡统筹协调的自觉性和主动性。[4]实行“省管县”，有助于减轻市一级的负担，使其将更多的精力集中在市区的建设及经济发展上，更好地发展“市域经济”，提高城市的竞争力，防止城市虚化现象的进一步蔓延。
    (二)“省管县”体制改革的困境
    从一种体制到另一种体制的改革，是一个漫长的过程。要克服很多困难，跨越重重阻力，进行反复的试点工作，这个体制才能不断地成熟，才能发挥其应有的作用，推动社会发展。“省管县”体制改革也要经过这样的过程，面临着多重而复杂的困境。正视并认真研究当前所面临的困境，探索消除阻力的有效措施，是推行“省管县”改革的首要任务。